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20 Jahre Internationales Haager Adoptionsübereinkommen

Eine kritische Zwischenbilanz von terre des hommes

Das »Übereinkommen über den Schutz von Kindern und die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Internationalen Adoption«, kurz Haager Konvention, wurde am 29. Mai 1993 in Den Haag verabschiedet. Heute gehören ihm 90 Staaten an, Herkunftsländer von Adoptivkindern ebenso wie bedeutende Aufnahmeländer. Deutschland hat das Vertragswerk im November 2001 ratifiziert; seit dem 1. März 2002 ist es samt dem entsprechend reformierten neuen deutschen Adoptionsrecht in Geltung. Die damit vorliegenden Regelungen stellen ohne Zweifel das bis dato beste rechtliche und verfahrenstechnische Instrumentarium dar, das Deutschland im Kampf gegen unfachliche und kriminelle Auswüchse des internationalen Adoptionswesens je zur Verfügung stand. Doch sind die Probleme und Defizite der auf dem Haager Adoptionsübereinkommen basierenden deutschen Adoptionsgesetzgebung nicht zu übersehen. Einige der aus der terre des hommes-Perspektive besonders gravierenden seien im Folgenden stichwortartig benannt.

1. Vermittlungen Vertrags- und auch aus Nichtvertragsstaaten

Die Arbeit am Haager Adoptionsübereinkommen war von Anfang an von der Hoffnung bestimmt, die Zustimmung zu diesem Abkommen werde für alle betroffenen Staaten - schon im eigenen Interesse - über kurz oder lang nicht zu umgehen sein. Und in der Tat: Die Zahl der Ratifikationen bzw. der Beitritte hat in den vergangenen Jahren langsam aber kontinuierlich zugenommen. Zurzeit sind 90 Staaten unter dem Dach dieses ersten wirklich globalen Vertragswerkes zum Thema Adoption versammelt. Doch nach wie vor ist die Adoptionswelt zweigeteilt: Einige wichtige Herkunftsstaaten zögern ihren Beitritt oder die Umsetzung in nationales Recht immer noch hinaus.

Das geltende deutsche Recht trägt diesem Umstand insofern Rechnung, als es Adoptionen auch aus Nichtvertragsstaaten zulässt. Dementsprechend vermitteln einige zur Auslandsadoption berechtigten deutschen Fachstellen nicht anders als vor 2002 weiterhin auch aus Staaten, die der Konvention nicht beigetreten sind. 2005 stammten 41 Prozent aller regulären Fremdadoptionen aus solchen Nichtvertragsstaaten wie beispielsweise der Russischen Föderation, Haiti, Äthiopien oder Nepal.

Die Differenz zwischen Vertrags- und Nichtvertragsstaat scheint für das operative Geschäft einiger Vermittlungsstellen anscheinend von eher geringer Bedeutung zu sein. Gibt es dafür plausible Gründe? Ist die Qualität von Adoptionen aus Nichtkonventionsstaaten denen aus solchen Ländern, die der Konvention beigetreten sind, gleich zu achten? Kommt es etwa gar nicht so sehr auf den rechtlichen Rahmen, sondern vor allem auf die Gewissenhaftigkeit und Sorgfalt der vermittelnden Stelle an? Oder geht es einigen dieser Vereine zuerst und vorrangig um die Sicherung der eigenen Existenz, das heißt um die Erschließung und Erhaltung von Vermittlungsmöglichkeiten, die es erlauben, die Wünsche der heimischen Bewerberklientel problemlos zu bedienen? Das sind Fragen, die ohne Detailkenntnis der jeweiligen Vermittlungspraxis kaum zu beantworten sind, die aber um so dringlicher werden, als seit einigen Jahren zunehmend auch Afrika ins Blickfeld der Adoptionsvermittler gerät. Länder also, bei denen besondere Vorsicht bei der Zusammenarbeit geboten ist, weil es hier kaum Erfahrung mit Auslandsadoptionen gibt und die entsprechende Infrastruktur weitgehend fehlt.

2. Das Konkurrenzproblem - international und national

Wer vom Kinderhandel  redet, darf von dessen wohl wichtigster Ursache nicht schweigen: Dem Konkurrenzkampf um das gesunde Baby oder Kleinkind, von dem die internationale Adoptionsszene zutiefst geprägt ist. Seine eigentliche Größenordnung, seine Schwerpunkte, Methoden und Kosten allerdings sind noch kaum ausgelotet. Schon die Frage, wie viele und welcherart Organisationen mit welchen Vermittlungskapazitäten in den großen und kleinen Heimatländern der Kinder arbeiten beziehungsweise zugelassen sind, ist angesichts einer zum Teil wenig auskunftsfreudigen internationalen Adoptionsbürokratie vergleichsweise schwer zu beantworten. Wissenschaftliche Untersuchungen existieren nicht, und selbst die offiziellen Listen und Verzeichnisse des ständigen Büros der Haager Konvention weisen in diesem Bereich empfindliche Lücken auf. Doch die Gefahren liegen auf der Hand. Wo die Nachfrage immer drängender wird, steigt die Versuchung, mit kriminellen Methoden künstlich für den einträglichen Nachschub an adoptierbaren Kindern zu sorgen. Zwar geschieht der Kauf oder Diebstahl von Kindern, die gezielte Fehlinformation der Mütter, die Fälschung von Identitäten und Papieren in vielen Fällen sicherlich ohne Wissen und Zustimmung der einzelnen ausländischen Vermittlungsstelle. Dennoch sind solche Vorkommnisse ohne das übergroße Interesse der Aufnahmestaaten, das in der massiven internationalen Konkurrenz vor Ort zum Ausdruck kommt, kaum denkbar. Das gilt für Konventions-, erst recht aber für Staaten, die dem Haager Übereinkommen noch nicht beigetreten sind.

Das genannte Defizit an detaillierten Zahlen und Beschreibungen macht eine differenzierte Einschätzung des Umfeldes, in dem auch deutsche Vermittlungsstellen vor Ort agieren, äußerst schwierig. Längst jedoch ist klar, dass das Konkurrenzproblem nicht mehr nur das Verhältnis von Adoptionsagenturen unterschiedlicher Nationalität betrifft, sondern auch das Verhältnis deutscher Fachstellen untereinander tangiert. Was tun, wenn in einem Herkunftsland, in dem bisher eine einzige deutsche Stelle vermittelte, auf einmal weitere Wettbewerber auftauchen und das Kontingent vermittelbarer Kinder nun durch zwei oder drei geteilt werden muss? Was tun, erst recht dann, wenn unter diesen Mitbewerbern auch staatliche Stellen sind, die ihre Vermittlungsdienste, weil steuerfinanziert, erheblich preiswerter anbieten können?

Diese Frage ist nicht beliebig. Denn sieht man von den kirchlichen Fachstellen einmal ab, sind die Arbeitsbedingungen der meisten anerkannten Auslandsvermittlungsstellen in Deutschland von Anfang an nicht eben optimal. Da sie ohne öffentliche Zuschüsse auskommen müssen, ist ihre Kapitaldecke in der Regel schon in der Gründungsphase viel zu dünn, um sich auf Dauer allein an fachlichen Kriterien orientieren zu können. Vom unsachgemäßen Einsatz ehrenamtlicher Kräfte über die fortschreitende zeitliche Limitierung der Auswahl- und Beratungsgespräche bis hin zur gezielten Anstellung vor allem von Berufsanfängern ist eine Vielzahl von Praktiken denkbar, die einzig und allein dem Ziel verpflichtet sind, den Verein vor roten Zahlen zu bewahren. Die Ausschöpfung noch der letzten Einsparpotenziale aber läuft ins Leere, wenn es diesen Organisationen mittelfristig nicht gelingt, ihre Vermittlungszahlen, und das heißt dann schnell, ihre Vermittlungspraktiken den laufenden Kosten anzupassen.

Dass die revidierte deutsche Adoptionsgesetzgebung den hier lauernden Gefahren, die übrigens auch von den betreffenden Fachstellen durchaus gesehen werden, Rechnung getragen hat, wird man kaum behaupten können. Nicht zufällig hört man in letzter Zeit immer wieder Stimmen, die für eine gänzliche Übernahme der Auslandsvermittlung durch staatliche Stellen plädieren. Umgekehrt plädieren die Freien Träger dafür, ihre Arbeit durch eine wie immer geartete staatliche Sockelfinanzierung zu stützen und abzusichern. Doch haben diese Diskussionen in Fachkreisen gerade erst begonnen, und ob sie das Interesse der Politik je finden werden, ist längst nicht ausgemacht.

3. Wer braucht Adoption? Oder: Die ungeklärte Bedarfsfrage

Auch wenn genaue Zahlen zur Konkurrenzsituation auf dem internationalen Adoptionsmarkt fehlen - der Bedarf, vor allem unfreiwillig kinderloser Bewerber, ist unübersehbar und anscheinend kaum zu befriedigen. Aber wie sieht es aus der Perspektive der betroffenen Kinder aus? Werden ausländische Auslandsvermittlungsstellen, dort wo sie arbeiten, jeweils auch tatsächlich gebraucht? Diese Frage ist völlig ungeklärt. Von unabhängiger Seite erstellte Analysen, die auf der Basis fundierter sozialwissenschaftlicher Forschung die Zahl und Lage verlassener oder von Verlassenheit unmittelbar bedrohter Kinder in den jeweiligen Heimatstaaten mittelfristig zu eruieren suchen, oder die Zukunftschancen der Inlandsadoption ausloten, sind Mangelware. Und dies nicht nur in Herkunftsstaaten! Solches Wissen um die allgemeinen Strukturen der internationalen Adoptionsarbeit im Herkunftsland, das für die adäquate Wahrnehmung ihrer Aufgaben unverzichtbar ist, steht auch den staatlichen Behörden in der Bundesrepublik nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung. Welche und wie viele deutsche Vermittlungsstellen für bestimmte »Geberländer« zugelassen sind, verdankt sich immer noch weitgehend dem Zufall.

Und das wird vermutlich auch noch länger so bleiben. Denn die Vorlage spezifizierter, auf das jeweilige Land beziehungsweise einzelne seiner Regionen bezogener Bedarfsnachweise ist bei der Bewerbung um die Zulassung als Auslandsvermittlungsstelle beziehungsweise beim Antrag auf Zulassung in einem bestimmten Land nicht erforderlich. Die zulassenden zentralen Behörden sind lediglich gehalten, sich der Akkreditierung der zuzulassenden Stelle im jeweiligen Heimatstaat und deren Zusammenarbeit mit einer gleichfalls berechtigten inländischen Partnerorganisation zu vergewissern, mehr nicht. Mit diesem formellen Akt erscheint die Bedarfsfrage positiv entschieden und ihre inhaltliche Bearbeitung überflüssig geworden zu sein.

Wer das kritisiert, wird darauf verwiesen, dass die Entscheidung, mit wie vielen und welchen ausländischen Vermittlungsstellen ein Land zusammenarbeiten wolle, zunächst einmal Sache der dortigen Behörden sei: Sie müssten doch schließlich wissen, welcher Hilfsbedarf bei ihnen bestehe. Doch dieses Argument, so überzeugend es zunächst klingen mag, steht auf tönernen Füßen. Die Geschichte der Adoption bietet Beispiele genug, die Zweifel aufkommen lassen, dass von einem gleichsam natürlichen Interesse jedweden Herkunftsstaates am umfassenden Wohl seiner »Niemandskinder« im Sinne des Haager Übereinkommens wirklich die Rede sein kann. Keineswegs nur als Ermahnung an die Aufnahmeländerländer hielt man es 1993 in Den Haag ja für geboten, sowohl in der Präambel wie in Artikel 4 auf der subsidiären Natur der Auslandsadoption zu insistieren und deren Legitimität von dem vorhergehenden Bemühen um kindgerechte Lösungen im Herkunftsland abhängig zu machen.

Wie viele und welche der betroffenen Regierungsstellen und Verwaltungen, auch und gerade in Nichtkonventionsstaaten, tatsächlich willens und in der Lage sind, den hier formulierten Forderungen gerecht zu werden, lässt sich bestenfalls vermuten. Auch nach 1993, so meine Befürchtung, dürfte die Zahl der Kinder, die aufgrund mangelnden staatlichen Engagements in der Suche nach Alternativen oder schlicht aus Inkompetenz und Desinteresse der zuständigen Behörden und Gerichte weder in ihrer angestammten Umgebung aufwachsen noch eine neue Familie in ihrem Heimatstaat finden konnten und daher im Sinne der Konvention zwar legal, aber illegitim zur Auslandadoption kamen, beträchtlich sein.

4. Das Problem der Selbstbeschaffungsadoptionen

Das größte Problem bei dieser Debatte wird in Deutschland seit circa 30 Jahren diskutiert und ist sozusagen hausgemacht: Die nach wie vor gegebene Möglichkeit der Privat- oder Selbstbeschaffungsadoption, verharmlosend auch gerne »unbegleitete Adoption« genannt.

Auslandsadoptionen ohne jede Beteiligung anerkannter inländischer Fachstellen durchzuführen, verstößt eindeutig gegen den Geist und Buchstaben der Haager Adoptionskonvention sowie des § 2a AdVermiG, wo festgehalten ist, dass nur entsprechend ausgewiesene Fachstellen zur internationalen Adoptionsvermittlung berechtigt sind. Dass sie trotzdem möglich sind, beruht auf der beinahe problemlosen deutschen Anerkennung im Ausland erwirkter Adoptionsbeschlüsse.

Und dies zum Schaden vor allem der betroffenen Kinder. Denn eine Eignungsüberprüfung der Bewerber, eine entsprechend sorgfältige Vorbereitung und Zuordnung der Kinder sowie eine Kontrolle des gesamten Verfahrensganges finden nicht statt. Auch was die Angaben zur Herkunft der Kinder angeht, dürfte größte Skepsis geboten sein. Wenn die Eltern sich irgendwann eingestehen müssen, mit dem Kind vor unüberwindbar erscheinenden Problemen zu stehen, haben beide Seiten längst - oft genug nur schwer therapierbaren - Schaden genommen, von den Kosten eventuell erforderlich gewordener Jugendhilfemaßnahmen gar nicht zu reden.

Bewerber, die den im AdVermiG vorgesehenen Weg gehen, die also das am Wohl des Kindes orientierte langwierige Verfahren und die damit verbundenen zeitlichen, finanziellen und psychischen Belastungen auf sich nehmen, erscheinen vor diesem Hintergrund als die Dummen. Sich bei einer Adoption zuerst und vor allem auf das Interesse da Kindes zu besinnen, erscheint überflüssig. »Ihr könnt«, so signalisiert der Gesetzgeber allen Interessenten, »gerne den fachlich zu empfehlenden, weil auf die Bedürfnisse des Kindes zugeschnittenen Weg gehen. Aber es geht auch ganz anders ...«.

Ich komme damit zum Schluss. Rolf Bach, der frühere Leiter der Gemeinsamen Zentralen Adoptionsstelle der Norddeutschen Länder in Hamburg, hat die Haager Adoptionskonvention einmal charakterisiert als den Übergang von der freien zur sozialen Marktwirtwirtschaft. Dem kann terre des hommes sich anschließen, geht es doch darum, die Schwächsten, die Kinder also, immer neu in den Mittelpunkt zu rücken. Dementsprechend sind in unseren Augen vor allem vier Ergänzungen in Praxis und Recht des deutschen Adoptionswesens vordringlich:

  1. Keine anerkannte Auslandsvermittlungsstelle sollte die Zulassung für die Arbeit in einem bestimmten Land erhalten, wenn der Bedarf der dort lebenden verlassenen oder aktuell von Verlassenheit bedrohten Kinder an solcher Hilfe nicht vorher geklärt ist. Der in Den Haag formulierte Grundsatz, dass Auslandsadoption nur als ultima ratio hilfreich sein kann, ist wesentlich strenger zu beachten als bisher.
  2. Adoptionen aus Nicht-Vertragsstaaten bedürfen besonderer staatlicher Aufmerksamkeit und Kontrolle. Das gilt für den einzelnen Adoptionsvorgang selbst, aber auch für die Organisationen, die aus solchen Ländern vermitteln. Ohne intime Kenntnis der in diesen Ländern herrschenden Verhältnisse auch auf Seiten der staatlichen Zulassungsstellen, ist das nicht möglich. Was in vielen  Ländern fehlt, ist nicht nur ein Vertrag, sondern finanzielle und fachliche Hilfe beim Aufbau eines seriösen Vermittlungssystems, das ihr Herkunftsland in Stand setzt, dem Haager Abkommen so bald wie möglich beizutreten.
  3. Die Probleme der Finanzierung der Freien Träger in der Adoptionsvermittlung dürfen nicht weiter auf die lange Bank geschoben werden. Wie immer eine Lösung am Ende aussehen wird - sie hat sich zu orientieren einzig und allein am Wohl der betroffenen Kinder. Selbsterhaltungsinteressen der bestehenden Fachstellen haben hier ebenso zurückzustehen, wie der durch nichts belegte Glaube, die Seriosität von Auslandadoptionen sei einzig durch staatliche Alleinzuständigkeit zu garantieren.
  4. Es wird höchste Zeit, Auslandsadoptionen ohne fachliche Vorbereitung und Begleitung endgültig einen gesetzlichen Riegel vorzuschieben. Gegen die Überzeugung der übergroßen Mehrheit der Fachleute glaubt der Gesetzgeber leider immer noch an dieser, für die betroffenen Kinder wie für ihre Adoptivfamilien, objektiv gefährlichen Möglichkeit festhalten zu müssen. Wie das mit Geist und Buchstabe des Haager Adoptionsübereinkommens vereinbar sein soll, ist heute so unklar wie vor 20 Jahren.

Bernd Wacker

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